Opinión sobre las iniciativas que buscan expedir la Ley General de Aguas y la reforma de la Ley de Aguas Nacionales

1. Introducción: 

El agua es territorio. Esta es una verdad tan clara como el día, pues nadie puede vivir y prosperar en este planeta sin el vital líquido, y los pueblos indígenas, afromexicanos y comunidades equiparables hacen desde tiempos inmemoriales una gestión y manejo cotidiano de ella, de tal suerte que el agua es un elemento cultural indispensable para realizar su vida cotidiana, lograr la satisfacción de necesidades básicas, la formulación de sus planes de vida para florecer. El agua ha tallado durante siglos sus identidades culturales y sus espacios vitales. El agua es un elemento definitorio y por tanto, debe ser considerado como uno de los bienes naturales a los que se refieren los artículos 13 y 15 del Convenio 169 de la OIT y como parte de los contenidos de los artículos segundo y cuarto constitucionales cuando refieren a la tierra y al patrimonio biocultural de dichos pueblos y comunidades. 

Al expedirse en 1992 la Ley de Aguas Nacionales, se inició con un proceso de corte neoliberal que culminó con la mercantilización del agua, como bien se señala en la exposición de motivos de las iniciativas de reforma. Un estudio más profundo, como el que proponemos desde Territorios Diversos para la Vida (TerraVida), considera que dicha legislación creó una estructura e  institucionalidad que cotidiana y regularmente genera violencia cultural y estructural, esto es, que cada vez que se aplica se violan derechos humanos y los derechos de la naturaleza.

En 2012 cuando tuvo lugar la reforma constitucional que consagró el derecho al agua, varias personas aspiramos a lograr un marco jurídico que no solo buscará garantizar el derecho al agua sino que transformará la visión y la relación que tenemos con el agua que corre y escurre por estas tierras. En este sentido, celebremos el deseo de esta administración federal y de esta legislatura de cumplir con el encargo del constituyente permanente, empero vemos varios puntos de las iniciativas que consideramos deben ser mejorados y/o modificados.

En las líneas que a continuación presentamos va nuestro análisis y reflexión, en la esperanza de que lo que aquí se expone pueda contribuir no solo a este diálogo sino a la legislación que tenemos derecho. Este análisis sintetiza las experiencias de en diversos litigios que han sentado importantes precedentes y que por lo mismo, estimamos deben guiar la discusión, estos casos son los popularmente conocidos como Decretos de veda, Sistema comunitario de agua de Tlaxcala, Valles Centrales de Oaxaca, Acuífero de la Laguna, Laguna Mixquic.

2. Análisis jurídico de las iniciativas y propuestas:

1. Integralidad del derecho al agua con las cuencas y aguas del subsuelo

Nos preocupa que los parámetros bajo los cuales se han construido las iniciativas mantienen paradigmas que hemos superado, tanto por  la vía judicial, como en  discusiones internacionales y académicas. En primer lugar, no es posible cuidar al agua si se tiene una visión que la fragmenta y con esto nos referimos a la idea de que las aguas del subsuelo son distintas e independientes de las aguas superficiales. Esto no existe, en la naturaleza el agua es una y si se le quiere proteger requerimos mirar de forma indisoluble las aguas superficiales con las subterráneas. 

Para un abordaje holístico y completo se ha propuesto desde la academia el llamado paradigma de los Sistemas Gravitacionales de Flujo del Agua Subterránea (SGFAS), que como enseña Ortega (2025) conectan de manera integral en tiempo y espacio todos los elementos naturales y sociales en una cuenca hidrológica y sus subcuencas, desde su parte alta y hasta el interior de la zona marina.

En segundo lugar, requerimos proteger a la Naturaleza como sujeto de derechos pues como enseña la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CoIDH) en su Opinión Consultiva 32/25, los ecosistemas constituyen sistemas complejos e interdependientes, en los cuales cada componente desempeña un papel esencial para la estabilidad y continuidad del conjunto. La degradación o alteración de estos elementos puede provocar efectos negativos en cascada que afectan tanto a las demás especies como al ser humano, en su calidad de parte de dichos sistemas. El reconocimiento del derecho de la Naturaleza a mantener sus procesos ecológicos esenciales contribuye a la consolidación de un modelo de desarrollo verdaderamente sostenible, que respete los límites planetarios y garantice la disponibilidad de este patrimonio biocultural vital para las generaciones presentes y futuras. 

En este sentido, en las iniciativas estos paradigmas están fuera y ello significa que se mantendrá el deterioro que vemos en nuestros cuerpos de agua y la violencia estructural que padecemos. Nuestra propuesta es que en la nueva legislación se incorporen estos dos paradigmas como principios y que ello pueda devenir asimismo en varias disposiciones, por ejemplo, es indispensable la creación de un organismo autónomo de la CONAGUA, cuyo propósito sea la generación de información suficiente y completa sobre los cuerpos de agua del país. Es decir, para tomar decisiones requerimos contar con la mejor información posible y que ésta esté desvinculada de los órganos operativos de tal suerte que se garantice independencia e imparcialidad.

Por otra parte consideremos que los avances de la reforma constitucional del año pasado en materia indígena no fueron considerados. Recordemos que según el nuevo texto constitucional los pueblos indígenas son sujetos de derecho público y esta categoría supone en varios temas el que sean considerados como autoridad. En el caso del agua esto es más evidente porque el vital líquido es parte de lo que se ha llamado recursos tradicionalmente manejados. 

En efecto, de acuerdo con el artículo 13.2 del Convenio 169 de la OIT “la utilización del término ‘tierras’ (...) deberá incluir el concepto de territorios, lo que cubre la totalidad del hábitat de las regiones que los pueblos interesados ocupan o utilizan de alguna otra manera”. Igualmente la CoIDH entiende por territorio “la totalidad de la tierra y los recursos naturales que los pueblos indígenas y tribales han utilizado tradicionalmente”. Asimismo la CoIDH ha vinculado el derecho a la posesión, uso, habitación y ocupación del territorio ancestral por los pueblos indígenas al derecho a la propiedad protegido por el artículo 21 de la Convención Americana de Derechos Humanos.

Por tanto, si los pueblos indígenas, afromexicanos y comunidades equiparables tienen el derecho de poseer y controlar los bienes naturales ubicados al interior de sus territorios ancestrales, como es el caso del agua, sin ningún tipo de interferencia externa, ello supone que se les debe reconocer en términos igualitarios como autoridad en materia de agua. Esto es, no deben recibir tratamiento de usuarios como usualmente se les ha querido reconocer en la Ley de Aguas Nacionales (LAN), sino en una categoría superior, un estatus equivalente al de organismo de cuenca y esto no está referido ni consignado en las iniciativas.

2. Reconocer en igualdad y promover los sistemas comunitarios de agua

En México existen varias visiones sobre el agua. Para los pueblos indígenas, afromexicanos y comunidades equiparables, el agua puede ser un ser vivo y un elemento sagrado que se debe reverenciar y cuidar. Amén de ello, el agua es un elemento constituyente de las identidades culturales y definitorio de sus territorios, como se decía en el apartado anterior, el agua es un bien natural tradicionalmente manejado.

En estos términos, el agua es un elemento cultural definitorio para su supervivencia y florecimiento, tal y como lo explica Bonfil (1989) con su teoría del control cultural. Este control se materializa cotidianamente por medio de los llamados sistemas comunitarios de agua, que son una de las formas en que estos pueblos y comunidades ejercen sus derechos fundamentales al agua, al territorio y a la autonomía. Por ejemplo, se estima que en Latinoamérica, más de 70 millones de personas acceden al agua a través de alrededor de 145 mil organizaciones comunitarias, y en México, los datos refieren que 24 millones de mexicanos y mexicanas (19% de la población nacional) satisfacen su derecho al agua vía 8 mil organizaciones comunitarias.

Esta situación expresa que los pueblos indígenas, afromexicanos y las comunidades equiparables tienen una larga historia autonómica en el uso y gestión del agua, también llamado manejo pluricultural del agua. Este manejo y gestión ha significado que (i) sus territorios sean tallados para la construcción de sofisticados sistemas de conducción y/o almacenamiento de agua, y (ii) el diseño y puesta en marcha de instituciones y sistemas normativos para el manejo y cuidado del vital líquido. 

En reconocimiento de esto, en la Observación General 15 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de la ONU, se desarrollaron un par de obligaciones específicas para que se respeten, protejan y fomenten este tipo de gestión del agua. En concreto se ordena a los Estados velar para que “el acceso de los pueblos indígenas a los recursos de agua en sus tierras ancestrales sea protegido de toda transgresión y contaminación ilícitas. Los Estados deben facilitar recursos para que los pueblos indígenas planifiquen, ejerzan y controlen su acceso al agua (párrafo 16, inciso d))”. Otro deber es la “obligación de respetar exige que los Estados (...) se abstengan de injerir directa o indirectamente en el ejercicio del derecho al agua. Comprende, entre otras cosas, el abstenerse de toda práctica o actividad que deniegue o restrinja el acceso al agua potable en condiciones de igualdad, de inmiscuirse arbitrariamente en los sistemas consuetudinarios o tradicionales de distribución del agua, de reducir o contaminar ilícitamente el agua…” (párrafo 21).

En las iniciativas objeto de este debate se ha avanzado notablemente pues se reconoce jurídicamente a los sistemas comunitarios de agua, empero el reconocimiento y la protección que se hace de ellos es a todas luces precaria. Se afirma esto porque a esta institución tan trascendente de los sistemas normativos propios de los pueblos no se le ve en un plano de igualdad con las otras autoridades en materia de agua y esto es contrario al principio de pluriculturalidad y al pluralismo jurídico consagrados en el artículo segundo constitucional.

En las iniciativas los sistemas comunitarios de agua son marginales, la tesis es: mientras el Estado no pueda abarcar todo el espectro los sistemas comunitarios tendrán un lugar, cuando en realidad la tesis debe ser otra: como México es un Estado pluricultural la autoridad se comparte con los pueblos indígenas, afromexicanos y comunidades equiparables, de tal suerte que lo que impere es la cooperación y la igualdad.

Para que esto ocurra se requiere que (i) en los artículos 2 y 24 de la iniciativa de Ley General de Aguas y 5 fracción I y 7 Bis fracción III de la Ley de Aguas Nacionales se incluya y reconozca a los sistemas comunitarios de agua como autoridades del agua, como hoy día sucede con las comunidades zapotecas de Valles Centrales en Oaxaca; (ii) que se sumen los principios de pluriculturalidad y pluralismo jurídico en el artículo 6o de la iniciativa de la Ley General del Agua; (iii) se impulsen y fomenten los sistemas comunitarios y para ello es necesario que se les reconozca personalidad jurídica y patrimonio propios, así como el que se les asigne recursos de manera directa. Esto significa también que por ser instituciones propias de los pueblos no deben ser reguladas ni por la ley reglamentaria del artículo segundo constitucional ni mucho menos por la legislación de las entidades federativas.

3. Necesidad de reformar la institucionalidad existente 

Nuestro trabajo de acompañamiento legal y defensa de pueblos y comunidades ante los tribunales federales nos ha hecho constatar que el actual marco jurídico en materia de agua significa y entraña violencia cultural y estructural para los pueblos indígenas, afromexicanos y comunidades equiparables, así como para la naturaleza. En efecto, la estructura creada en la Ley de Aguas Nacionales no reconoce a la naturaleza, sus procesos y la forma en que funciona. Tampoco posibilita una participación amplia y sustantiva de las personas y comunidades que viven en las cuencas, en todo caso lo que hace es centralizar y jerarquizar el ejercicio de poder sobre el agua.

Estas falencias que significan violaciones al régimen de derechos humanos han sido señaladas en varias ocasiones por el Poder Judicial de la Federación y por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, como fue en los casos de la supresión de la veda para las cuencas de los ríos La Antigua y Actopan, el caso de Valles Centrales de Oaxaca, el caso La Laguna o el de Mixquic. Todos ellos tienen en común el señalamiento de las personas juzgadoras de que la actual institucionalidad del agua relega la inclusión de los actores clave en las cuencas, de los que han cuidado del agua, de los que son, al final del día, sus verdaderos usuarios y beneficiarios. Aunado a ello, de acuerdo con las Opiniones consultivas 23/17 y 32/25 de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, la sostenibilidad radica en permitir de manera eficaz la participación de las comunidades locales y los pueblos indígenas en la toma de decisiones, así como en el “reconocimiento del derecho de la Naturaleza a mantener sus procesos ecológicos esenciales”.

A la luz de lo expuesto es claro que la estructura en materia de agua debe cambiar radicalmente, y en nuestra opinión ello significa:

i) La CONAGUA debe ser gobernada por una junta integrada por la persona titular de cada organismo de cuenca, y por ende, el director general debe ser un ejecutor de lo que en esta junta se decida. 

ii) Los organismos de cuenca a su vez deben estar integrados igualmente por una asamblea conformada en términos igualitarios por los pueblos y comunidades representados por sus autoridades propias y las autoridades de los tres niveles de gobierno, también deberá haber un lugar para el sector privado.

iii) La vigilancia de lo que ocurre en la cuenca quedará a cargo de contralorías sociales conformadas por personas, colectivos y organizaciones de la sociedad civil organizada; y

iv) La CONAGUA deberá contar con organismos autónomos responsables de a) generar información suficiente y completa sobre la situación del agua en las cuencas, b) diseñar y ejecutar proyectos, y c) desarrollar tecnologías en materia de agua.

III. Conclusión

Si bien la iniciativa busca honrar con un mandato dado por el constituyente permanente y avanzar en la protección del derecho humano al agua y el reconocimiento parcial de los comités comunitarios de agua, consideramos desde TerraVida que dicho avance no toca ni transforma las estructuras e instituciones que han generado el problema socioambiental que se busca resolver, tampoco hace eco de los logros sustantivos en otras latitudes del orbe como es el reconocimiento de personalidad jurídica a diversos cuerpos de agua, como es el caso del río Atrato en Colombia o Whanganui en Nueva Zelanda.

Un análisis más profundo nos deja ver que la estructura e institucionalidad creada por la Ley de Aguas Nacionales de 1992 queda intocada y ello supone que la violencia estructural y cultural hacia los pueblos y naturaleza se mantiene. Si se quiere atajar estos temas se requiere cambios drásticos como es el reconocimiento de los derechos de la naturaleza, la generación de información suficiente y completa de las cuencas y finalmente por parte de entidades autónomas a la operación, y por supuesto, la inclusión en la toma de decisiones de los pueblos y comunidades en términos culturalmente adecuados.